Por que as PPPs e concessões se tornaram tão comuns no Brasil? Houve um tempo em que a estruturação material dos países, a construção de suas infraestruturas essenciais, era tarefa atribuída exclusivamente ao Estado nacional. Existe uma lógica ainda válida nessa perspectiva: ao Estado de fato cabe oferecer à sociedade como um todo aqueles meios pelos quais atividades vitais possam transcorrer da melhor forma possível. Exemplos destes meios são abundantes: rodovias, sistemas de água e esgoto, urbanização, energia, escolas, hospitais etc.
Ocorre que nas últimas décadas o aumento vertiginoso da população mundial impôs uma demanda jamais vista sobre a infraestrutura dos países. Por um lado, muitos Estados se viram impossibilitados de investir recursos públicos em infraestruturas no ritmo necessário. E por outro lado, o setor privado percebeu que aportar capitais privados para construção e operação destas infraestruturas poderia ser uma forma interessante de gerar lucros.
Assim nasceram os diversos esquemas público-privados de ação econômica sobre a infraestrutura dos países. Hoje, as chamadas PPP (Parcerias Público-Privadas) são o modelo mais desenvolvido destas inovações.
O que é uma PPP
Uma Parceria Público-Privada é essencialmente um contrato de longo prazo entre um Estado (pode ser um governo nacional, um governo estadual, uma prefeitura etc) com uma empresa ou grupo de empresas, a fim de desenvolver um determinado projeto de uso público. O projeto em questão pode ter várias finalidades (transporte e logística, água e saneamento básico, educação e saúde, segurança pública e vários outros).
Todos os sistemas de colaboração entre Estado e empresas privadas para infraestrutura se caracterizam por um modelo de financiamento em que o capital privado é remunerado pelo uso da infraestrutura.
Nas concessões comuns, a empresa concessionária cobra uma tarifa do usuário, a exemplo de um pedágio de rodovia. Nas PPPs, os contratos preveem que o Estado fará aportes econômicos à empresa ao longo do tempo de contrato, para compensar por seu aporte inicial.
Ou seja: a empresa contratada na PPP realiza um investimento inicial para construir, reformar ou assumir operação de determinada infraestrutura; ao longo do tempo de contrato, ela recebe do Estado pagamentos recorrentes; quase sempre, ela também pode cobrar tarifas de usuários, além do pagamento recebido pelo Estado; além disso, muitos contratos autorizam a empresa parceira a explorar comercialmente a infraestrutura por outros meios (como aluguel de espaços comerciais, venda de serviços adicionais, convênios comerciais com terceiros, venda de espaços publicitários etc).
Etapas de estruturação de uma PPP
A estruturação de um projeto de PPP varia imensamente de acordo com diversos fatores, a saber: o objeto do projeto, o volume financeiro envolvido, os prazos de contrato pretendidos pelo Estado, entre outros.
Porém, a lei 11.079, de 2004, traz as normas gerais para projetos de PPP no Brasil. Ali estão definidos os parâmetros legais para o estabelecimento de todos os projetos deste tipo no Brasil. Obviamente, se um estado ou município produz uma lei própria para sua esfera administrativa, pode acrescentar normas, mas é obrigado seguir o que diz a lei federal.
A lei federal diz, por exemplo, que projetos com valor inferior a R$ 10 milhões, ou que tenham prazo inferior a cinco anos, não podem ser objeto de contrato PPP. No que diz respeito às etapas de estruturação, contudo, a lei estabelece uma ordem geral que obedece à seguinte sequência: a) Estado elabora um anteprojeto com orçamento; b) Estado publica o projeto e convoca uma licitação; c) empresas se candidatam a participar da licitação e oferecem ao governo condições financeiras com as quais aceitam assumir o contrato; d) Estado seleciona a empresa vencedora por meio de critérios definidos legalmente; e) empresa vencedora da licitação constitui uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) para firmar o contrato; f) Estado apresenta garantias financeiras à SPE; g) assina-se o contrato e entrega-se a gestão do projeto à SPE, dando início aos pagamentos periódicos e aos investimentos contratados.
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Na maioria das vezes, os editais de licitação para contratos de PPP organizam um sistema de pesos para avaliar as propostas recebidas. Consideram-se tanto os valores de pagamento do Estado à empresa (cada empresa concorrente apresenta seus valores), como também as capacidades técnicas e outros critérios específicos das empresas. O contratante (Estado) pode definir um peso maior para um ou outro critério, à sua vontade. E assim chegar a um resultado sobre qual empresa está em melhores condições de assumir o contrato, segundo seu critério.
Áreas em que PPPs são aplicadas no Brasil
Com a aprovação da lei conhecida como Marco Legal do Saneamento Básico, em 2020, teve início uma expansão acelerada de contratos de concessão e PPP no setor de serviços de água e esgoto no país. A lei estabeleceu metas de universalização de água e saneamento no Brasil, sendo que até 2033, 99% da população deverão contar com abastecimento de água potável e 90% deverão ter serviços de coleta de esgoto em suas residências.
Mas além do saneamento, é comum que no Brasil existam contratos PPP para grandes obras de infraestrutura, como é o caso do Túnel Santos-Guarujá, que deverá receber investimentos de pelo menos R$ 5,7 bilhões para ligar as duas cidades paulistas com um túnel submerso (o primeiro na América Latina).
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Também existem diversos contratos PPP na área de iluminação pública, como é o caso do sistema da capital mineira, Belo Horizonte. Outra área onde o modelo é muito aplicado é a de mobilidade urbana, em que várias linhas de metrô e sistemas de BRT operam sob contratos PPP, a exemplo da Linha 4 Amarela do metrô de São Paulo e as linhas de BRT do Rio de Janeiro.
Há casos de contrato PPP em serviços públicos de caráter pessoal, como a educação pública e o setor de saúde. Nestes casos, os formatos variam, sendo às vezes limitados à gestão de infraestruturas de apoio, e em outros casos ligados à prestação do serviço final ao cidadão. Mais recentemente, o Brasil passou a discutir a regulamentação de PPPs para gestão do sistema prisional, a exemplo do primeiro complexo penitenciário operado por este modelo de contrato em Ribeirão das Neves, Minas Gerais.
Prós e contras das PPPs e concessões
Uma vantagem dos sistemas de colaboração entre Estado e empresas para criar e gerir infraestruturas é tornar mais rápido o atendimento das demandas sociais. É certo afirmar que com estes modelos de contratação a sociedade pôde ter à disposição um estoque de infraestrutura maior e melhor em tempo mais razoável do que antes, quando o modelo de financiamento era inteiramente controlado pelos Estados.
Outro fator que fala favoravelmente aos modelos como a PPP é o risco compartilhado. Quando tanto Estado e empresa privada são corresponsáveis pelo sucesso de um contrato, a tendência é que os riscos associados (que variam de acordo com o tipo de obra ou sistema contratado) sejam mais rapidamente equacionados.
A história registra, porém, diversos casos no mundo em que os contratos PPP fracassaram, por variadas razões. Alguns dos problemas mais comuns são os altos preços cobrados dos usuários quando há tarifação, as altas taxas de contraprestação (pagamento do Estado à empresa), dívidas financeiras das empresas contratadas por mau uso de garantias bancárias. Por essas e outras razões, há casos em que PPPs são dissolvidas, ou paralisadas, gerando ônus para os Estados e as sociedades.
