Em agosto, a Agência Nacional de Transportes Terrestres abriu a Reunião Participativa nº 5/2026 para discutir uma questão que, à primeira vista, parece bastante específica: como avaliar pedidos de substituição de soluções de engenharia originalmente previstas nos Programas de Exploração da Rodovia (PER) das concessões federais.
A proposta da ANTT é estabelecer uma metodologia multicritério que dê maior objetividade a essas análises e permita a adoção de alternativas equivalentes ou superiores em qualidade e funcionalidade. A sessão pública foi realizada em 10 de setembro e as contribuições permanecem abertas até o fim do mês.
O tema é regulatório, mas o problema que está por trás dele é essencialmente de engenharia.
O Brasil está contratando infraestrutura para horizontes de décadas. A carteira de concessões rodoviárias federais regulada pela ANTT alcançou, em agosto, R$ 306 bilhões em investimentos previstos, além de R$ 219 bilhões destinados à operação, manutenção e serviços aos usuários. São compromissos que serão executados ao longo de muitos anos, enquanto materiais, métodos construtivos, sistemas de monitoramento, normas técnicas e o próprio conhecimento sobre os ativos continuarão evoluindo.
Essa diferença entre o horizonte do contrato e o ritmo da evolução técnica cria uma questão que o setor precisará enfrentar com cada vez mais frequência: até que ponto uma solução de engenharia definida no momento da estruturação de uma concessão deve permanecer inalterada muitos anos depois, quando chega o momento efetivo de executá-la?
A resposta não pode ser simplesmente permitir mudanças. Mas também não deveria ser impedir que elas aconteçam.
O contrato precisa de estabilidade e a engenharia precisa de evidência
O Programa de Exploração da Rodovia é um dos documentos centrais de uma concessão. Nele estão estabelecidos serviços e obras, diretrizes técnicas, características, escopo, parâmetros técnicos e de desempenho e prazos que deverão ser observados ao longo do contrato. Portanto, permitir a substituição de uma solução nele prevista não é uma decisão trivial.
Há razões econômicas e regulatórias para esse cuidado. Uma concessionária não pode substituir uma solução contratada apenas porque encontrou uma alternativa de menor custo, especialmente se essa mudança resultar em redução de qualidade, segurança, durabilidade ou funcionalidade. Da mesma maneira, o poder concedente precisa preservar condições de comparação, fiscalização e responsabilização ao longo de contratos que envolvem volumes expressivos de recursos e obrigações de longo prazo. Por outro lado, estabilidade contratual não deveria ser confundida com imobilidade técnica.
Entre a modelagem de uma concessão e a execução de uma determinada intervenção podem transcorrer vários anos. Nesse período, podem surgir novas tecnologias, materiais com desempenho distinto, métodos executivos mais eficientes, revisões normativas e informações mais completas sobre as condições reais do ativo. Em determinados casos, o próprio desenvolvimento dos projetos executivos e das investigações de campo produz conhecimento que não estava disponível na etapa em que a obrigação foi originalmente definida.
É nesse ponto que a discussão se torna mais sofisticada. Não se trata de decidir entre respeitar ou não respeitar o projeto original. Trata-se de estabelecer quais evidências seriam necessárias para demonstrar que uma solução diferente preserva, ou melhora, aquilo que o contrato pretende entregar.
Especificar a solução ou exigir o desempenho?
A regulação das concessões rodoviárias brasileiras já trabalha com esses dois elementos.
O Regulamento das Concessões Rodoviárias da ANTT possui um módulo dedicado a bens, obras e serviços e outro conjunto de instrumentos voltados ao acompanhamento das obrigações e do desempenho. A Agência também estabelece parâmetros específicos de desempenho para determinados ativos. No caso dos pavimentos, por exemplo, há parâmetros próprios aplicáveis aos contratos que aderem ao RCR e à modelagem de novas concessões.
Isso é relevante porque ajuda a separar duas coisas que frequentemente aparecem misturadas: a especificação de uma solução e o resultado que se espera dela.
Em engenharia, prescrever como uma intervenção deve ser executada é muitas vezes indispensável. Existem requisitos técnicos que não podem ser substituídos simplesmente por uma promessa de resultado futuro. Mas contratos de longa duração também precisam estabelecer parâmetros que permitam verificar se aquilo que foi construído continua cumprindo sua função ao longo do tempo.
Uma solução alternativa, portanto, não deveria ser considerada adequada porque é nova, mais rápida ou mais barata. Tampouco deveria ser recusada apenas porque é diferente da originalmente concebida. A comparação precisa considerar critérios como segurança, funcionalidade, durabilidade, desempenho esperado, vida útil, manutenção, riscos executivos e condições específicas de aplicação.
É justamente nesse ponto que uma metodologia multicritério pode representar um avanço regulatório. Ela desloca a discussão do simples aceite ou rejeição de uma alteração para uma avaliação estruturada das consequências técnicas dessa escolha.
Mas esse modelo aumenta, e não reduz, a responsabilidade de quem propõe a mudança.
Quanto maior a flexibilidade, maior deve ser a capacidade de demonstrar
Se uma solução contratual puder ser substituída por outra considerada equivalente ou superior, será necessário responder a questões que vão muito além do custo inicial da intervenção.
Qual é a vida útil esperada? Quais premissas sustentam essa estimativa? A alternativa já possui histórico de aplicação em condições comparáveis? Quais são suas exigências de manutenção? Como seu desempenho será medido? Quais riscos são transferidos ou introduzidos pela mudança? Que dados permitirão comparar seu comportamento com o da solução originalmente prevista?
Essa avaliação é particularmente importante em infraestrutura porque o custo de uma decisão técnica raramente termina na conclusão da obra. Uma solução pode apresentar vantagem na implantação e gerar maior necessidade de manutenção posteriormente; outra pode exigir investimento inicial superior e reduzir intervenções futuras. Compará-las apenas pelo CAPEX significa ignorar parte relevante da equação.
Há ainda a questão do risco. Uma tecnologia consolidada possui histórico de aplicação que ajuda projetistas, concessionárias, reguladores e financiadores a estimar seu comportamento. Uma solução inovadora, por definição, pode carregar um grau maior de incerteza. Isso não é argumento para rejeitá-la, mas exige critérios proporcionais para validação, monitoramento e responsabilização.
A própria ANTT utiliza ambientes regulatórios experimentais, os chamados sandboxes, justamente para permitir que determinadas inovações sejam testadas sob condições controladas, com acompanhamento técnico, indicadores e produção de evidências antes que seus resultados possam influenciar a evolução regulatória.
Existe uma lógica importante nesse modelo: inovação não dispensa comprovação. Ela aumenta a necessidade de comprovação.
A geotecnia mostra por que projetos precisam conviver com novas informações
Na engenharia geotécnica, essa discussão ganha uma dimensão particularmente concreta porque existe uma diferença inevitável entre projetar com as informações disponíveis e executar diante das condições efetivamente encontradas.
A investigação geotécnica tem justamente a função de reduzir as incertezas sobre o subsolo e fornecer parâmetros para o projeto. Quanto mais consistente a investigação, melhor tende a ser a compreensão do terreno. Ainda assim, solos e rochas são materiais naturais, heterogêneos e espacialmente variáveis. Nenhuma campanha de investigação transforma o subsolo em um elemento completamente conhecido.
Além disso, o conhecimento disponível sobre uma determinada intervenção tende a aumentar à medida que o projeto amadurece. Novas sondagens, ensaios, instrumentação e observações de campo podem confirmar as premissas iniciais, refiná-las ou mostrar que determinadas condições são diferentes das consideradas anteriormente.
Isso pode ocorrer em soluções de estabilização de taludes, contenções, fundações, tratamentos de solos, aterros e outras intervenções em que o comportamento do terreno influencia diretamente a decisão de engenharia.
Nesse contexto, insistir em uma solução apenas porque ela foi concebida com base em um estágio anterior de conhecimento pode ser tão inadequado quanto modificá-la sem evidências suficientes.
O critério tecnicamente responsável é outro: utilizar a melhor informação disponível no momento da decisão e demonstrar, por meio de projeto, investigação, ensaios e controles adequados, por que uma eventual alteração preserva ou melhora o desempenho exigido.
Essa distinção é importante porque evita transformar a possibilidade de alteração contratual em uma espécie de autorização genérica para “otimização” de projetos. Em engenharia, otimizar não pode ser sinônimo de reduzir custo. Uma solução somente é melhor quando o conjunto de suas consequências também é melhor compreendido.
O custo não pode ser analisado apenas na implantação
Esse talvez seja um dos pontos mais sensíveis da discussão. Vamos lá: em concessões de longo prazo, a concessionária não apenas executa obras; ela permanece responsável pela operação e pela manutenção do ativo, sob parâmetros contratuais e mecanismos de fiscalização. Isso cria condições para uma análise que deveria considerar o ciclo de vida da solução, e não somente seu orçamento de implantação.
Uma alteração que reduza o investimento inicial, mas antecipe manutenções, aumente a exposição a falhas ou reduza a vida útil do ativo, dificilmente pode ser considerada equivalente apenas porque atende a determinadas características no momento da entrega. Da mesma forma, uma solução com custo inicial maior pode ser economicamente justificável quando produz ganhos comprováveis de durabilidade, disponibilidade ou redução de intervenções futuras.
A análise de equivalência, portanto, precisa ser técnica e econômica, sem reduzir uma dimensão à outra.
Isso também ajuda a explicar por que critérios de desempenho são tão relevantes em contratos longos. Se a obrigação regulatória estiver associada apenas à execução de uma solução específica, existe o risco de se fiscalizar o meio e perder de vista o resultado. Se estiver associada exclusivamente ao resultado, pode haver dificuldade para controlar riscos que só aparecerão muitos anos depois. O desafio está em combinar as duas abordagens.
Contratos longos acumulam conhecimento
Existe ainda um aspecto que considero pouco explorado nessa discussão. Uma concessão de 20 ou 30 anos não é apenas um contrato que envelhece. É também um sistema que acumula informação.
Ao longo desse período são produzidos dados de inspeção, investigação, controle tecnológico, tráfego, manutenção, monitoramento, desempenho de pavimentos, comportamento de estruturas, taludes e sistemas de drenagem. Intervenções anteriores mostram o que funcionou e o que precisou ser corrigido. Novas tecnologias passam a oferecer formas diferentes de medir e acompanhar o ativo.
Seria contraditório produzir esse conhecimento durante décadas e, ao mesmo tempo, construir uma estrutura contratual incapaz de utilizá-lo para melhorar decisões futuras.
Isso não significa defender contratos permanentemente abertos a revisões. A segurança jurídica continua sendo uma condição básica para qualquer programa de concessões. Significa reconhecer que segurança jurídica e evolução técnica não são necessariamente objetivos opostos.
Quando existem critérios claros, documentação adequada, responsabilidade definida e evidências verificáveis, a possibilidade de rever uma solução pode inclusive aumentar a qualidade da decisão e a transparência sobre seus fundamentos.
A engenharia não pode ser congelada, mas o compromisso com o desempenho também não pode ser flexibilizado
O debate aberto pela ANTT ocorre em um momento particularmente relevante. O país ampliou de maneira expressiva sua carteira de concessões rodoviárias e contratou obrigações que continuarão sendo executadas durante muitos anos. Parte das soluções utilizadas ao final desses contratos provavelmente será diferente daquelas que hoje consideramos referência. Seria pouco razoável imaginar o contrário.
O ponto central, portanto, não é decidir se contratos devem permitir inovação. Em algum grau, precisarão permitir. A questão realmente importante é estabelecer sob quais critérios uma mudança pode ser considerada tecnicamente superior, quem deve demonstrá-la, como seus riscos serão avaliados e de que maneira seu desempenho será acompanhado depois da implantação.
Uma regulação madura não deveria escolher entre controle e inovação, ao invés disso, deveria criar condições para que a inovação ocorra sem reduzir o controle.
Para a engenharia, a consequência é igualmente clara: quanto maior a possibilidade de revisar soluções ao longo de um contrato, maior será a exigência por projetos consistentes, investigações adequadas, dados confiáveis, critérios comparáveis e acompanhamento de desempenho.
A liberdade técnica não diminui a necessidade de rigor; ela depende dele. Contratos de assim precisam atravessar décadas sem perder estabilidade, mas as soluções de engenharia não podem ser tratadas como se o conhecimento disponível no momento da assinatura fosse permanecer suficiente durante todo esse período.
Preservar o contrato não significa necessariamente preservar cada solução originalmente concebida, mas preservar aquilo que justificou sua contratação: segurança, funcionalidade, qualidade, durabilidade e desempenho.
Se uma solução diferente puder entregar esses resultados de forma comprovadamente igual ou superior, a engenharia precisa ter espaço para demonstrá-lo e a regulação precisa ter instrumentos suficientemente rigorosos para decidir se essa demonstração é, de fato, convincente.
*Maurício Malanconi é CEO & Founder da Suporte Infra.
